Presupuesto participativo, a prueba

Por Marcela Turati*

¿Le gustaría tener poder para decidir en qué debe gastarse el presupuesto de su ciudad y ordenarle al alcalde dónde debe construir escuelas, guarderías, viviendas, clínicas o que, en vez de construirle un segundo piso al periférico mejore la flota de camiones o rellene los baches?

En la ciudad brasileña Porto Alegre, los ciudadanos han tenido ese poder desde hace 16 años, los mismos del PT en la alcaldía. No por nada esta ciudad sureña es conocida como la capital mundial del Presupuesto Participativo, ese novedoso tipo de mandato popular tan celebrado por organismos internacionales y reproducido en otros países.

Sin embargo, esa experiencia corre el riesgo de ser desechada por el nuevo gobierno municipal –opositor al PT– que no es simpatizante de este estilo de “gobernar obedeciendo”.

Esta reportera se zambulló en la ciudad-cuna de esta utopía puesta en marcha y habló con sus beneficiarios, con sus objetores, con los funcionarios ejecutantes y con cualquier portoalegrense que tuviera algo que opinar al respecto. Encontró voces diversas.

Las que anuncian el fracaso de esta novedosa forma de ejercer la democracia; las que denuncian que es partidista y clientelista; las quejas contra el mecanismo porque excluye de la toma de decisiones a los ciudadanos más ricos y a los pobres no organizados; el desencanto por la burocracia y el tiempo gastado que implica poner a todos de acuerdo. Esos contra los testimonios agradecidos de los más pobres a quienes realmente benefició y les cambió la vida; el orgullo de los ciudadanos que han visto un cambio palpable en su ciudad; voces que defienden el mecanismo, porque es transparente y abierto a todos, y porque el resultado no es rehén de un diputado que votó a escondidas. Estos son los pros y contras a debate.

HABLA LA BENEFICIARIA

Doña Nelci Seixas Alves toda su vida se dedicó a servir a otros. Limpiando casas ajenas se acostumbró a no tener opinión de nada. De vez en cuando iba de acarreada a los mítines donde regalaban cosas o para “hacer bola”. A los 79 años, cambió. Se convirtió en lideresa de su comunidad y gestora de obras ante el municipio. De no hablar nada pasó a echar extensos discursos, dar órdenes y discutir con diputados.

¿Fue un milagro? Ella dice que no. Lo adjudica a lo que aprendió en las discusiones presupuestales a las que todo mundo podía asistir.

“Primero iba nomás a escuchar, con miedo, apoyando más guarderías para mi barrio. Poco a poco fui entendiendo, hablando, soltándome”, dice riéndose como de una travesura.

“Ahora soy más feliz de lo que era antes, por las amistades que tengo, por la alegría de vivir, porque están siendo realizadas las cosas por las que he luchado. Mi vida cambió con el Presupuesto Participativo”.

Vive en la favela “Zero Hora“, que tomó el nombre del periódico junto al cuál ella y sus vecinos se asentaron hace medio siglo para levantar sus cuartitos. Hoy, la invasión tiene aspecto de barrio y calles pavimentadas. Algunas casas dejaron de ser de madera, como la de Nelci, que es de concreto.

“Siempre fui a las reuniones, con lluvia, con frío, con todo. Porque el gobierno tiene la obligación de ayudar si tú trabajaste, pero si no fuiste no va a saber ni qué necesitas”, dice en la sala-comedor de su casa que tiene piso y paredes color cemento y como único único adorno un cuadro de Chaplin, regalo de una de sus patronas.

Narra que su transformación comenzó hace ocho años, el día en que un representante del municipio los invitó a participar en las discusions presupuestales. Asistió obediente, escuchó los debates y calló por años.

Un día le pidieron que hablara y ella casi huyó del susto. Cuando por fin se animó dijo lo que desde entonces repite en cada presentación: “Disculpen que no tengo un ‘lic.’ en mi nombre, mas cargo con el título de la vida debajo del brazo porque sé lo que es la pobreza, la miseria, la carencia”.

–¿Y qué es la miseria? –le pregunto.

“Es no tener baño, tener que cagar en una bolsa de plástico metida en una lata vieja y cuando se llena amarrar la bolsa y botarla por ahí. Miseria es que los niños no tengan guardería y se queden sueltos en la calle, que las ratas muerdan el chupón del biberón del bebé”, responde automáticamente.

Por cumplida, le delegaron un cargo, luego otros. Aceptó organizar la solicitud de guarderías; después de viviendas no sólo para la “Zero Horas”, también para las favelas cercanas.

“La primera vez solicité 150 viviendas, después le bajé a 25. Me di cuenta que quien pide menos, gana, y quien pide más inmoviliza su petición”, dice como toda una estratega del toma y daca.

Tiene en sus manos un folleto rojo, lo toca casi como si lo acariciara. Es la propaganda del Condomino Princesa Isabel –“el mayor complejo habitacional popular”. Su próxima casa.

“Es lindo, ¿no?”, presume ilusionada.

Está contenta pero frustrada: “Yo quería que el condomino fuera para todos pero no da para todos. Imagínese, yo me mudo pero mi hija se queda porque no fue contemplada. Pero ella como los otros no quisieron particpar en las reuniones, preferían ver las novelas o el futbol. Y cuando anunciaron la obra –entonces sí– todos querían estar en la lista”.

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HABLA EL EJECUTANTE

–¿Cómo es el mecanismo del Presupuesto Participativo? ¿Quién tiene voto y voz para pedir? ¿Qué es lo que pide la gente? ¿Cómo se ponen de acuerdo para saber qué demanda atender?

Assis Brasil Olegário Filho escucha las preguntas y las contesta en su calidad de director de la dirección de Patrimonio y Finanzas de la Cámara Municipal y anterior responsable del Gabinete de Relación con la Comunidad.

A grandes rasgos, la mecánica que expone es esta: Porto Alegre (ciudad con 1 millón 400 mil habitantes) fue dividida en 16 regiones administrativas. Después del carnaval, se organizan asambleas en cada una, donde todo vecino mayor de 16 años –y con cédula de identidad– tiene voz y voto. En esas reuniones se discuten las obras prioritarias y se votan.

Se suman los resultados de todas las zonas. En 2004, por ejemplo, salió en primer lugar la construcción viviendas, y la construcción y remodelación de escuelas y guarderías en segundo. En el tercer puesto hubo un empate técnico entre pavimentación de las calles de tierra y  programas sociales para pobres. Y casi de la mano se asomaron las peticiones de sanemiento básico, agua potable y drenaje.

Hace notar que las prioridades ciudadanas han cambiado, ya que en sus inicios lo que más pedía la gente eran programas asistenciales. Pronostica que en el futuro la gente votará por programas medioambientales, culturales o deportivos, porque ya habrán resuelto lo básico.

Entre abril y mayo el Prefeto (alcalde) se reúne con cada región y les presenta sus propios proyectos para la ciudad. Ahí se eligen prioridades y a los consejeros (2 titulares y 2 suplentes) que, sumados a los elegidos en las otras reuniones, formarán una especie de senado ciudadano que discutirá el gasto presupuestario de toda la ciudad.

Por cada 10 asistentes se elige a un delegado que cumple funciones técnicas como investigar, por ejemplo, cuáles son las calles que requieren un mejoramiento urgente. El año pasado fueron mil 300 los delegados, más que una cámara de diputados. El sociólogo dice que si alguien empujar una iniciativa debo haber convencido a 30 vecinos a participar para que a mi demanda le corresponden tres delegados; buen número para ser escuchado.

Siguen entonces muchas reuniones, abiertas al público, entre el “senado” y los “diputados” para jerarquizar las demandas por temática. Cuando hay acuerdo, se calcula el costo de las obras sobre el presupuesto real de la ciudad, restándole el dinero ya etiquetado.

“Si por ley no se debe destinar menos del 13 por ciento a la educación, se tiene que atender, aunque ese tema no haya salido como tema de preocupación ciudadana”.

Entonces, los “legisladores ciudadanos” hacen cuadrar el presupuesto con todos los requisitos, peticiones y condicionantes. Deciden, incluso, hasta el sueldo de los funcionarios públicos.

En total, del 100 por ciento del presupuesto que el gobierno federal manda a Porto Alegre, el Presupuesto Participativo dispone solo del 15 por ciento para obras y servicios. El resto ya está compometido. O sea, sólo un 15 por ciento es el que manejan los ciudadanos, el resto sale de sus manos.

El 30 de septiembre, la Prefetura entrega la propuesta ciudadana a la verdadera Cámara de Diputados local que tiene un mes para hacerle modificaciones y votarla. Y ya. Falta nomás esperar los recursos.

“Es muy difícil”, resume el funcionario al terminar de contar el largo proceso. “En las regiones hacen lista de hasta 50 cosas que quieren y obviamente no todas se harán o son viables, como cuando nos solicitan construir en zonas de riesgo”.

“Juega en contra la creencia común de que la Prefetura tiene mucho dinero para gastar, y no es cierto. Otros creen que el Presupuesto Participativo puede resolver todos los problemas, pero hay problemas estructurales del país que no puede resolver como el desempleo, la desigualdad social, la falta de vivienda”.

Reconoce también que el proceso desmotiva a la gente participativa: “Si fuiste delegado y trabajaste tres meses en reuniones y te desmotiva saber que tu demanda no va a ser atendida porque quizás no salió como prioritaria o resultó muy costosa o no cumplió condiciones legales o jurídicas”.

Expone que los partidos opositores al PT, no quieren el proyecto. Acusan al proceso de manipulado y controlado por el PT, desde la Prefetura. Él lo niega. Dice que es abierto a cualquier ciudadano y ha sido vigilado por ONGs.

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HABLA EL CIUDADANO DECEPCIONADO

Célio Golin es uno de los ciudadanos decepcionados que nunca participa. Y eso que por su perfil no entraría dentro de la categoría de apáticos pues dirige una organización que lucha por el reconocimiento de los derechos de los homosexuales llamada Nuances.

“Es un proceso lento y burocrático, mejor nos saltamos eso y hablamos directamento con los secretarios de cultura, salud o derechos humanos de la ciduad para ventilar lo que queremos”, dice en su oficina llena de pósters eróticos.

Para él, la ciudad no ha cambiado tanto como se cree en todo mundo. Agrega que es un mito aquello de que todos los ciudadanos deciden.

“Veo mucho desgaste político por tanta asamblea y burocratización que fue desmotivando a las personas. No se hizo con tanta representatividad y horizontalidad. No es de gratis que en las elecciones perdió el PT”, se queja. “Al inicio fue muy interesante: las personas de la periferia empezaron a participar, pero los funcionarios empezaron a cooptar a los líderes, les dieron cargos, comenzó la propaganda política, los usaron”.

Él participó años atrás en asambleas, no como gay en busca de reconocimiento, sino como miembro de un equipo de futbol. Se organizó con sus compañeros para solicitar iluminación pública en un baño, fueron a asambleas, escogieron delegados, empujaron la propuestas. Pero “no aconteció”. Al final, la Prefetura les dio una ayudadita por su cuenta y ellos consiguieron el resto.

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HABLA EL JUEZ

Para el juez federal Roger, la experencia de Porto Alegre ha enriquecido la vida política internacional.

“Inauguró una tentativa de democracia representativa con instrumentos de democracia participativa y un esfuerzo de crear una cultura democrática ciudadana madura. Ha sido la puerta de entrada a la escena política de movimientos populares que no habían tenido espacios para manifestarse, como las organizaciones que luchan por la vivienda popular”. Que en México serían equivalentes a organizaciones como UPREZ o los Panchitos Villas.

Para él, los resultados saltan a la vista si se compara Porto Alegre con ciudades similares y con las mismas limitaciones presupuestarias: se nota la inversión en vivienda popular, pavimentación de calles, agua, drenaje, mejoramiento del servicio de ómnibus y servicios públicos en general.

Explica que los legisladores de derecha son quienes se oponen a este tipo de democracia.  “Los diputados locales pensaban que perdían espacio, pues les quitaban su responsabilidad. También decían que había cierta manipulación porque muchos delegados tenían vínculos con el PT”.

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HABLA UN CONSEJERO

Felisberto Luisi es un convencido de las bondades del Presupuesto Participativo, pero tiene muchas críticas que hacerle. Se involucró desde 1994, y actualmente es co-titular de la región centro y repite como consejero de esa complicada burocracia. Se dedica a hacer los balances finales, retoques y apretones de tuercas para crear la propuesta presupuestaria ciudadana.

“Mi trabajo es la construcción de ciudadanía”, dice sobre su cargo, que hace voluntariamente, sin recibir paga y le exige visitar comunidades diariamente y participar de reuniones dos veces por semana.

Su orgullo es la recuperación del mercado público, por donde se pasea como pavorreal. Se cuelga otras medallas: empujar las construcciones de los condominios “Dos Anjos”, “Lupicínio Rodrigues” y “Princesa Isabel”, a donde irán a vivir personas pobres como doña Nelci. O la construcción de un almacén de reciclaje en la favela de los papeleros. O guarderías comunitarias para los barrios marginales. O la obtención de programas asiatenciales.

En total, informa, ha atendido casi 500 familias de las 2 mil que viven en villas miserias en la región central y conseguido que el municipio pague 25 millones de reales para obras habitacionales.

Niega aquello del partidismo del proceso aunque reconoce que algunos de los beneficiarios son simpatizantes del PT, partido al que él también pertenece.

Su trabajo como consejero, si bien le ha dado prestigio, también dolores de cabeza. Cuando una obra no es aprobada por el congreso local la gente queda molesta. Y como el dinero es poco, una sola obra se tiene que pedir durante 3 o 5 años para que sea aprobada.

“A las asambleas viene la clase popular, que es la que realmente precisa. La clase media, muy poco, y la clase alta no porque tiene otros mecanimos para pedir lo que necesita, como la democracia representativa, a través de los legisladores, tiene canal directo y hacen enmiendas”, dice.

Para él, una falla a corregir es que los grupos más desorganizados –la clase alta y los extremadamente pobres—no participan en la toma de decisiones y por ello no eligen delegados que los representen.

Sin embargo, refuta que esta nueva forma de administrar el dinero sea la caja fuerte de la que los pobres disponen para sus necesidades, como se critica, ya que también se han construido ejes viales para las clases media y alta.

–Qué le corregiría?.

Y como metralleta escupe: “La desorganización de las comunidades, quieren que todos se lo haga el gobierno… aunque el gobierno invita a participar pone límites a la participación porque le cuesta compartir el poder… la mala relación con la cámara local que siente que pierde poder. Pero, eso sí, hoy la gente sabe que puede hacer su petición directamente y que no necesita de un diputado”.

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OTRO DESENCANTADO

Otro desencantado es  Rick Ribeira, joven que gusta de pasear por lo “shoppings” y es ingeniero experto en computación. Como simpatizante del PT quiso ser delegado, llegó a una reunión y se dio cuenta de que las candidaturas ya estaban repartidas, que los mismos de siempre se turnaban la representación barrial; que aquél era primo de éste; que el de esta colonia era compadre de otro; que todos eran petistas.

Ahora, es uno de los que votó para sacar al PT del municipio. “Estaban enquistados”, dice.

Critica que en 16 años no construyeron redes sociales más sólidas para acabar, por ejemplo, con el problema de los niños de la calle.

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LA ACARREADA PETISTA

En la privada “Dos Anjos” los niños juegan fútbol, un grupo de hombres arregla un auto y de una casa se escucha samba. Un rótulo ofrece cortes de “cabeleiras” a 5 reales.

Carmen Díaz de Freitas, de 52 años y la oreja rota por un jalón de aretes, antes habitaba una villa miseria con casas de madera, techos frágiles, piso de tierra, sin drenaje; la historia de siempre. Como sus vecinos.

Un día, cansados de las carencias, fueron a pedir “moradía”. Insistieron –dos  días a la semana durante cuatro años—hasta que en 2000 la Prefetura liberó los recursos y construyó esa privada con casas de ladrillo y grandes ventanales parecidas al cuento de Hansel y Gretel.

“Quien construyó para nosotros fue el PT”, dice orgullosa mientras muestra su departamentito de una sala que sólo permite la circulación de uno a la vez; una cocina mínima; baño; una estancia partida en dos por un librero que funge de pared para una habitación y otro cuarto con cama matrimonial. Por este espacio paga 14 reales al mes, el precio de 10 boletos de autobús.

En su lógica, el “orzamento participativo”, como se pronuncia, es el presupuesto del que disponen los pobres, ya sea para vivienda, escuela o pavimentación. Justo ahora acaban de conseguir recursos para una guardería, nada más falta que se desocupe el terreno donde será construida.

“Conseguir las cosas se puede. Antes el gobierno nos expulsaba de todos lados y no teníamos condiciones de comprar. Con el PT se pudo. Si Dios quisiera el PT va a ganar de nuevo porque todos aquí son PT, todos aquí van a las reuniones del PT cuando viene el ómnibus por las personas; en agradecimiento de lo que consiguió”, dice la ex trabajadora doméstica, esposa de albañil retirado.

 “Lo importante es marcar presencia en las reuniones del presupuesto participativo y en las del PT, si yo no puedo ir puedo mandar a mi hijo”.

Comienza a oscurecer. Antes de meterse a casa dice: “Doy gracias a Dios porque antes vivía en el barro y ahora en el barrio del Jardín Botánico. ¿Cómo íbamos a pensar tener casa aquí en Petrópolis, barrio para la gente con dinero, cómo íbamos a saber que tendríamos casa por 14 reales?”.

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RECUADRO, MECANISMO DEL PRESUPUESTO

–Pasado el carnaval, en cada región hay Asambleas Públicas abiertas a cualquier ciudadano mayor de 16 años, “independientemente de su origen, gusto partidario o experiencia”, acota el funcionario, que puede participar con sólo registrarse con nombre y filiación, si es que la tiene.

Ahí cualquier ciudadano puede opinar cuáles son los temas prioritarios. Y se vota.

–Una vez culminado el proceso se suman los resultados de todas las zonas.

–Entre abril y mayo el Prefeto se reúne con habitantes de cada región. Han llegado a asistir hasta mil vecinos, dependiendo, dice, de la “situación de movilización”. Ahí se votan, primero, las prioridades. Después, con cédula de identidad y urnas, se eligen a los consejeros (2 titulares y 2 suplentes) que sumados a los elegidos en las otras reuniones formarán una especie de senado ciudadano, que discutirá el gasto presupuestario de toda la ciudad.

–En un tercer momento se cuenta cuánta gente acudió a la Asamblea y se elige a un delegado por cada 10 personas. Estos serán los reponsables de establecer las demandas de obras y servicios. Por ejemplo, si la gente acordó que lo más importante es pavimentar, ellos deben informar cuáles son las calles que requieren un mejoramiento urgente.

–Todo julio, ellos jerarquizan las demandas temáticamente y las discute públicamente.

–El municipio también presenta sus planes a la comunidad. Esto, en asambleas temáticas, donde la gente vota por 4 de 14 proyectos presentados. Así, si hay un presupuesto designado previmente para lo cultural, se vota si se utilizará para ofrecer clases de música o grupos de teatro. O si el tema es deportivo, si se requieren regaderas o canchas de futbol.

–En julio, los delegados sobreponen las demandas acordadas sobre el presupuesto real que corresponde a la ciudad. Y, a la hora de elegir se toma en cuenta: 1) los temas que los habitantes votaron porque se les destine dinero; 2) los temas más votados en las plenarias temáticas, que tienen que ver con políticas y obras de carácter más general, como una avenida que cruza la ciudad o una política más amplia; 3) las demandas gubernamentales.

–Entonces, se escogen dos consejeros por región, que duran un año en e cargo y se reúnen dos veces por semana para hacer cuadrar el presupuesto con todos los requisitos, peticiones y condicinantes. Y lo pasan al consejo general que discute todas las obras a realizarse y hasta los sueldos que gasta la Prefetura.

–Entre agosto y septiembre el Consejo de Presupuesto vota el conjunto de antes de enviarlo a la cámara de diputados local. Y el 30 de septiembre la Prefetura lo entrega como propio a los legisladores que tienen como límite hasta el 30 de noviembre para hacerle modificaciones y votarlo.

Una vez votado, ya está. Nomás falta esperar los recursos.

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*Texto tomado del muro de la autora quien da la siguiente explicación:

Estos días que he escuchado a Andrés Manuel lanzar consultas para cuanticosa y hablar de la democracia participativa, recordé el reportaje que escribí en Brasil, en 2005, sobre los pros y los contras del método del presupuesto participativo, las consultas ciudadanas que se hacían en algunos municipios sobre cómo gastar el presupuesto. Claro que en Brasil pasaron muchas cosas después de ese reportaje, además de que el PT dejó el gobierno, pero ese reportaje intentaba asomarse a ese tema para entender lo que era y quizás nos da pistas sobre lo que implica.